实施“公交一体化”势在必行

——关于我市城市公交运营体制改革的调查与思考

市政协课题调研组

城市公共交通是政府为民众提供的公共产品之一，关系到群众的切身利益。2005年，国务院提出了“公交优先”的战略决策，省内外许多县市先后开展了“公交一体化”的改革实践，取得了良好的改革成果和明显的社会效益，深受群众欢迎。

去年年底，市委、市政府主要领导十分关注我市城市公共交通的改革问题，先后到交通部门实地调研，广泛听取各方面意见，提出了做好下一步工作的具体要求，这为加快我市公共交通体制改革，推进公交一体化指明了方向，奠定了坚实的工作基础。为加快推进我市城市公交运营体制改革步伐，市政协把这一课题作为今年重点调研工作。于3月份，课题组开展深入调研，先后多次召开不同层面的座谈会，广泛征求社会各界的意见，外出学习考察学习取经，同时市政协主席会议进行了认真讨论，在此基础上形成调研报告，供市委、市政府下一步具体实施公交一体化改革决策参考。

一、我市城市公交运营现状及存在问题

我市城市公交始于1992年，经过十余年的不断发展，已初具规模，运营范围已覆盖现有市区，基本满足市民出行需求。为加快推进城市化步伐，提升城市发展品位，作出了积极的贡献。

（一）城市公交运营现状

全市现有城市公交企业两家，一家是长运公交，一家是通力公交，两家公司共有城市公交营运车93辆，公交线路9条，两家公司实行不同的运营管理模式。

长运公交是2003年国有公司改制后成立的民营企业。1992年开通1路公交，93年成立公交公司，先后开通2路、3路、5路。目前公司有公交车48辆，运营线路4条。为解决职工出路问题，安排两人承包经营一辆车，采用车辆经营者垫资承包的模式经营。2004年至2007年公司改制后，分别将城市中客更新为扬州亚星和杭州东风大客。车辆统一更新后，继续履行为期10年的原承包合同，车辆经营期至2014年。目前，每辆车每月上交管理费1000元，交定额税200元。承包经营模式导致车主私下转让，车主变更频繁，“原始成本”层层提高，企业难以对承包车辆进行规范管理。

通力公交公司是2001年国有公司改制后成立的另一家民营企业，2002年底通过服务质量招投标取得经营权。公司有城市公交车45辆，先后于2003年和2007年投入运营，运营线路5条（ 6路、7路、8路、9路、10路）。车辆按实际收入纳税，每辆车每月缴税670元左右。公司实行公车公营的管理模式，管理效果明显。

（二）城市公交运营存在的问题

随着城市的发展和市民对公交需求的不断提高，我市城市公交体制不顺和利益分配矛盾逐渐显露，深层次问题开始凸显，市民出现不满情绪，承包业主上访不断，有的甚至上升为严重的治安事件，影响社会稳定，并逐渐演变成构建和谐社会的一个不和谐现象，必须引起高度重视，尽快改变目前被动现状。

1、现行公交体制导致公益性与逐利性矛盾难以协调。去年，交通部门对公交运营线路进行了科学规划论证，但由于两家公司运营性质截然不同，承包经营者要最大限度地追求利润，忽视公益性，公司对线路和车主的控制力下降，致使规划难以得到较好落实。公交运营在延时、增线、增站等人性化服务等方面调控难度很大，公共交通无法体现公益性原则。

2、现行公交体制无法满足群众出行的需求。长运公交在起步阶段就不规范，采用车辆经营者垫资承包经营的模式。1994年交通部把道路客运向市场开放以后，造成管理难度进一步加大，十余年来一直沿用原来的经营模式。由于过去城市区域范围小，城市人口少，居住比较集中，市民对公交的需求不强烈。随着城市化的推进，房地产业不断开发，大批工业企业落户和外来务工人员迅猛增加，公交体制的弊端开始显露，市民出现不满情绪。

3、现行公交体制导致行业部门难以管理。采用承包经营模式，使公司与车主在利益格局上形成两张皮。公司要管，车主不让你管，自行一套；政府职能部门不能直接管车主，也管不了。当涉及切身问题时，车主就找政府，硬要你管，达不到他的要求就上访，可谓矛盾错综复杂，解决难度重重。

4、现行公交体制导致公交服务质量不到位。车辆实行个人承包经营，承包经营者重经济效益、轻社会效益，导致公交服务质量下降，政府的一系列惠民政策难以落实，如部分70岁以上的老年人乘公交车被拒载，夏天不开空调等，市民意见很大。

针对上述问题，尽管政府和行业主管部门多年来采取了一系列积极应对措施，但由于不能从体制上解决问题，只好头痛医头，脚痛医脚，局面越来越被动。长此以往，矛盾将积重难返，改革成本也将越来越高。

二、实施“公交一体化”改革势在必行

公共交通作为一种公共服务产品，具有很强的公益属性，需要由公共财政来购买。实施公交一体化，就是要国有为主导实行规模经营，民营资本可以参与，但不能走纯市场化的路子，否则民营资本的逐利性与公共服务的公益性必然导致冲突。

（一）公交一体化改革的必要性

我市城市公交运营目前所存在的种种问题和弊端，集中反映的是体制问题，而且我省各地都同样存在。但随着“公交优先”的目标提出之后，许多地方都实施了模式各异的体制改革，并取得了实质性的进展和可喜的成果。特别是随着“公交一体化”思路的提出，使改革的方向、思路更加明确、清晰。那么为什么要实施“公交一体化”？我们认为：一是促进经济社会全面和谐发展的需要。实施“公交一体化”，有利于改善投资环境，增强区域经济活力，营造一个稳定的发展环境。二是体现以人为本，方便市民出行的需要。实施“公交一体化”，有利于政府关注民生、关注弱势群体等政策的具体落实。在国际上，公共交通的服务对象首先定位的是国民中的弱势群体，因为它们不可能拥有私人的交通工具，我们这样做更符合和谐社会的构建。三是理顺产权和完善管理体制的需要。我们现行的产权模式和管理体制已经与经济社会的发展不相适应。实施公交“一体化”，有利于打破城市公交和农村公交、公车公营和私车公营的多元分割格局，整合和优化城乡公共交通资源，促进城乡公共交通事业协调发展。四是提高城市品位，塑造城市形象的需要。实施“公交一体化”，有利于扩大对外开放，展示我市风采。城市公交的合理布局，基础设施的整体提升，服务素质的不断优化，能为城市建设增添一道亮丽的风景线，提高临安对外的知名度。

（二）外地公交一体化改革的成功经验

实施“公交一体化”必须形成“国有主导、各方参与、规模经营、有序竞争”的新型公交格局，从这一点看，慈溪、余杭、宁海等地的做法，值得我们借鉴。

慈溪市委、市政府领导高度重视，把“公交一体化”列入政府为民办实事工程。2007年9月，成立以市政府领导任组长的领导小组。随后，出台《关于推进城乡客运（公交）一体化建设的实施意见》和《慈溪市城乡客运（公交）一体化建设财政扶持办法》两个重要文件，积极有序地实施城乡公交一体化。这两个文件，理顺了公交管理体制，把市建设局辖管公交公司全部划归市交通局统一管理；四家公司整合为市内、市外两家；统一载客标准，统一调整线路布局，统一站点设施建设；建立城区客运、骨干客运、区域客运三大公交网等。

余杭原公交体制与临安基本相同，经营模式主要是挂靠经营、个人经营和公司合股经营三种。余杭区委、区政府领导高度重视，把“公交一体化”纳入2007年市政府的一项首要工作任务，年内必须完成。他们按照“以人为本、政府主导、市场运作、规范经营、确保稳定”的原则，分城际公交、城市公交和城乡公交三步实施改革，突破口是城际公交。4月，组建公交一体化工作组，进行调查摸底。11月，成立以区委书记任组长的工作领导小组，相关部委办局、乡镇（街道）一把手任办公室成员。成立国有控股公司，对原有公司及车辆实行收购，并统一报废。对原经营户利益给予充分考虑，得到了大多数经营者的理解和支持。年底，全区城乡公交一体化第一步工作顺利完成。

宁海县城区有12条公交线路，166辆公交车。1999年6月，长运公司改制后，委托民营公司经营。在运作过程中，由于承包经营者重经济效益、轻社会效益，服务质量不高，政府制订的乘车费减免政策得不到落实等。2007年10月县政府常务会议决定，成立国有公交公司，将公交经营权收归国有。2008年3月，国有公交公司成立，并投入运营。宁海县领导认为，对涉及民生利益的公益事务，政府背点包袱也应该。

参照上述三地的成功经验，临安要彻底解决城市公交面临的困境，出路只有一条：就是要把以往的治表为主转变为治本为主，全面谋划，尽快实施“公交一体化”改革。

三、实施“公交一体化”的思路与对策

通过以上分析，借鉴外地经验，结合我市实际，在深入调查研究的基础上，调研组就如何推进我市公交一体化改革，形成以下思路，供市委、市政府领导决策参考。

我市“公交一体化”进程，原则上宜分三步实施：第一步为城市公交改革。按照收购、入股经营方式，整合城区的线路和车辆，实行公车公营。第二步整合杭州——临安公交资源。通过收购和入股经营的方式，与杭州市公交集团公司合作，纳入杭州大公交体系，实现与杭州无缝对接。第三步为农村公交改革。按片组建若干个区域公司，形成布局合理、密度适宜的城乡客运公交网。这三步，我们建议先易后难，先行第一步。

城市公交资源整合，大体可分两个阶段实施。

第一阶段为前期准备阶段：

1、必须成立专门领导小组。要成立以市主要领导挂帅的工作领导小组，在市委、市政府的领导下，在市级机关部门的大力支持下，积极推进公交一体化工作，破解多年来未能解决的矛盾和问题。涉及营运车主的相关乡镇和部门，也要成立相应的工作小组，在市工作小组的统一领导下，主动上门做好工作。

2、必须深入开展调查研究。实施之前要开展深入细致的调查研究，摸清公司的经营情况、车辆状况和经营者分布情况，测算经营成本和改革成本，然后参照兄弟县市的成功做法，再结合我市实际，制订出既能兼顾各方利益，又能确保社会稳定，科学合理且具有前瞻性、可操作性的“公交一体化”实施方案。

3、必须制定相关的政策。原经营车辆的收购是落实“公交一体化”工作的重中之重，如何既保护原有经营者的合法权益，又快速推进工作进度，是摆在政府面前的一道难题。因此，要反复研究车辆的收购政策、原有经营人员的再就业等焦点问题，在“公开、公平、公正”的原则上，制定一套评估科学、测算务实、合情合理的政策，并将这些政策，公诸于众，使政策公开透明，以取得大多数经营者的理解和支持，确保“公交一体化”改革顺利推进。

该阶段大概需要3—5个月左右时间。（余杭化了7个月时间）

第二阶段为方案实施阶段：

1、组建国有控股公司。在合理测算改革成本的基础上，由政府出资，重新注册成立公共交通有限公司，或组建为一家民营公司。两种公司不论采取哪一种，领导小组和相关部门要在规定的时间内同车辆经营者签定收购承诺书，这是关键的一步。

2、借助法律援助手段，成立律师援助团。在“公开、公平、公正”的原则上，依法对“公交一体化”改革提供全程服务，并通过法律的途径化解矛盾。

3、领导小组下设若干个工作小组，如：宣传发动组、信访接待组、法律保障组、资源整合组等。这些工作小组要按照各自工作职能，集中人力，集中时间，打好各个攻坚战，确保在规定时间内完成各项实施工作。

该阶段时间不宜过长，一般在30天左右。

随着“公交一体化”工作的逐步推进和改革到位，还有其他方面的工作也要引起政府的重视。

一是要在城市规划中加强公共交通的基础设施建设，重点是城乡公交的场站建设。目前在这方面，我市落后于兄弟县市，理应迎头赶上。规划部门要帮助做好场站布局规划，国土部门要预留出一定的土地指标以解决场站用地。

二是政府对公交公司的各类政策性补助和补贴资金应足额、及时到位，保证新成立的国有公交运营公司能正常运营。

结论：实施“公交一体化”是促进临安经济社会发展的客观要求，是以人为本、方便群众出行的迫切需求，是理顺产权、整合资源、提高服务质量的有效措施，既符合临安实际，又具有深远的现实意义和历史意义。因此，临安实施公交一体化势在必行。

2008年6月